王金南 蔣洪強 劉年磊 張偉 程曦 馬國霞 李洪祥 盧亞靈 張靜
環境政策（或環境決策）的費用效益分析是指環境政策制定和實施后對經濟社會發展和生態環境等方面所產生的費用及效益進行科學評判的一種研究行為。
在我國，在相當長時間里，雖然環境政策體系不斷完善，環境政策實施的效果也在不斷提高中，但是一些重大環境政策或環境決策的費用效益分析還并未引起決策者的足夠重視，往往是“蜻蜓點水”。普遍缺乏專門的環境政策評價組織，缺乏正確的評價機制、評價標準和方法。政策的適用性受到影響，依據政策實施效果指導修訂工作的機制尚不完善，忽視了環境政策實施效果評價的重要作用。
費用—效益分析方法是檢驗重大環境政策的一個非常有用的工具與方法。加強環境政策的成本—效益分析，可科學評價政策實施效果，為政策的制定、修訂提供科學依據。推行環境政策費用效益分析具有重要的現實意義：一是全面掌握環境政策的費用效益信息。二是提高環境政策的經濟性和可操作性。三是促進環境政策和決策的科學化水平。
1 推行環境政策費用效益分析面臨的挑戰
環境政策一旦實施，除了對環境的影響外，必將帶來經濟社會的影響。許多決策者擔心環境政策的費用效益分析，特別是人體健康、社會效益、經濟效益等的分析，會遇到許多難題，不愿意去花時間評估，存在“多一事不如少一事”的想法。
從國內外相關領域的研究進展可以看出，國外對于環境政策、法規等方面的費用效益分析研究較為深入，費效分析模型方法相對成熟，已經形成了系統的費效分析框架體系，應用領域較為廣泛。
我國在環境政策、標準制定過程中的費效分析研究仍處于起步階段，認識觀念不強，制度安排空缺，技術方法不完善。大多采用定性與定量分析相結合的方法，側重于末端治理成本和污染減排估算，較少涉及環境質量改善效益以及健康效益的估算，以及宏觀經濟、產業結構調整、價格變動等經濟方面的影響。且大多集中在火電行業相關政策的費效研究，對于其他污染排放貢獻較小的行業有關政策實施的費效研究明顯不足。
首先，認識觀念還未形成共識。目前，在環境政策的費用效益分析的認識觀念方面，相當一部分政府決策者還認識不成熟﹑不全面，這主要表現在以下3個方面。
對費用效益分析的必要性認識不足。目前，仍有相關一部分領導和政策制定者對此認識不足，“重政策制定、輕政策實施評估”的觀念仍根深蒂固，還沒有樹立正確的資源環境和健康價值觀。環境政策一旦實施，除了對環境的影響外，必將帶來經濟社會的影響。許多決策者擔心環境政策的費用效益分析，特別是人體健康、社會效益、經濟效益等的分析，會遇到許多難題，不愿意去花時間評估，存在“多一事不如少一事”的想法。因此，要使政府決策者完全接受費用效益分析的觀念，提高其對實行環境政策評估必要性的認識，還需要較長一段時間。
對費用效益分析的復雜性認識不夠。目前，在理論界，環境政策費用效益分析只是提出了一個理論框架和指南，但環境政策的費用—效益具體的范疇、分類、標準和界線尚不清晰，也沒有達成廣泛共識。許多人認為費用效益分析比較簡單，只要完成直接成本或直接環境效益核算就足夠了，方法上也只是加減乘除。事實上，由于費用、效益的界定和分類的復雜性（存在廣義和狹義、直接和間接之分），由于環境政策實施影響的多樣性、復雜性，由于間接成本、健康效益、宏觀經濟影響等在計量方法上的巨大困難以及數據、參數獲取的困難，使環境政策的費用效益分析目前仍然是一個充滿探索、爭論的研究領域，尚不是一套成熟、規范的、任何人都可以掌握的指南。這就是說，費用效益分析距離可以實際準確計量成本和效益，并形成廣泛共識，目前還存在著許多理論和實踐上的困難。
對費用效益分析業務要求認識不清。環境政策的費用效益分析涉及面廣，是一項專業性、技術性、綜合性很強的工作，它要求評估分析人員既要精通成本費用的知識，又要熟悉環保法規、環境科學、宏觀經濟、健康損失等知識。從目前來看，政府決策者對此還缺乏認識，特別是在費用效益分析工作機制方面、知識培訓方面、業務要求等還不到位，專業人員比較缺乏。現有的環境政策費用效益分析，僅僅圍繞直接成本和重要環境效益展開，很少對經濟領域、健康領域、社會領域等環節發生的間接成本、污染損失成本及人體健康效益、宏觀經濟效益、社會就業等進行計量、分析評價，費用效益分析模型方法和技術手冊并沒有成為政府決策者掌握的基本工具。
其次，費用效益分析方法還不夠完善。
當前實行環境政策的費用效益分析存在許多技術難題。可以說，技術與方法的不先進是費用效益分析從理論走向實踐面臨的最大挑戰。
市場定價困難較大。由于環境的天然性和生態服務功能外部性，雖然某些環境服務功能看似有價可循，但實際上由于市場機制的缺陷或不完備，其價格很難界定或會被嚴重扭曲和低估，如資源價格、生態服務功能價格。同時，空氣以及目前還不具有商業開發價值的地下礦藏等非生產性環境資產尚無價可循。如何為成本和效益合理確定單價并進而確定成本和效益總額，一直是費用效益分析研究領域的一個主要難點。
成本和效益計量較難處理。由于成本和效益的多因性，許多間接成本和經濟效益、環境效益、健康效益等難以計量。比如對減少水污染損失成本（效益）的量化，有毒污水排到河里，使漁業受損失，人們飲用水導致生病、精神上受損失以及迫使人們到很遠的地方去尋找新的飲用水源，這些損失都應計入環境政策實施減少水污染損失影響。在實際中，對這些效益的量化很難考慮全面�？梢哉f，確定成本的內外部范圍和經濟效益、社會效益是困擾環境政策費用效益分析和應用的關鍵問題。
第三，費用效益分析制度基本空白。
環境政策的費用效益分析從概念的提出到現今，已有相當長一段時間，之所以沒有從理論到實踐取得突破性進展，除了費用效益分析技術與方法的復雜性之外，另一個挑戰，就是與其相關的法規制度、機制規程還基本空白。美國環保局、歐盟等國際經驗表明，對環境政策的費用效益分析實施，有必要將復雜的問題劃分成比較簡單的部分而加以逐步解決。比如成本的內部與外部問題處理、環境效益和社會效益的直接與間接問題處理、費用效益分析在重點領域和行業的推行、費用效益分析在不同部門和工作人員的分工等。同時，費用效益分析的實施要建立工作規程、評價標準和操作指南，這是基于我國費用效益分析工作比較薄弱以及核算本身復雜性的考慮。
工作規程和操作指南的建立必須注意以下幾方面：費用效益分析的理論基礎；費用效益分析的基本流程；費用效益分析的技術方法選擇；費用效益分析試點的內容；費用效益分析的培訓與推廣體系；費用效益分析的業務分工等。
2 加快建立環境政策費用效益分析制度的若干建議
建立環境政策的費用效益分析制度迫在眉睫。建議國家在出臺環境保護法律法規、戰略規劃、標準規范時，增加費用效益分析和經濟社會影響評價內容。
一是加快建立環境政策的費用效益分析制度。隨著生態文明建設推進和重大污染防治行動計劃實施，建立環境政策的費用效益分析制度迫在眉睫。建議國家在出臺環境保護法律法規、戰略規劃、標準規范時，增加費用效益分析和經濟社會影響評價內容。建議相關部門盡快研究出臺《關于開展環境政策的費用效益分析工作的指導意見》，明確環境政策費用效益分析的目標原則、范圍對象、任務內容、技術方法和工作機制。
二是加強環境政策費用效益分析技術規范體系建設。借鑒美國環保局等國際經驗，根據中國實際情況，研究提出“環境政策費用效益分析基本框架”、“環境政策費用效益分析技術規范”、“環境政策費用效益分析的法規化模型方法”、“環境政策費用效益分析的調查方法”等技術規范。作為第一步，翻譯美國環保局、歐盟等關于環境政策費用效益分析操作手冊和應用案例，編寫出版中國環境政策費用效益分析培訓教材。同時，逐步研究建立環保立法、環保體制、環保標準、環保規劃、專項行動計劃、環境技術政策、環境經濟政策等不同類型的環境政策制定和實施的費用效益分析技術規范。
三是加強環境政策費用效益分析的能力建設。加強費用效益分析的國際合作，借鑒發達國家的先進經驗和做法，提升環境政策費用效益分析的能力。組織研討會、培訓班等能力建設活動。加強國家和各級地方環保部門或環科院所關于環境政策的費用效益分析機構、人才隊伍建設。明確環保行政機構關于費用效益分析的業務分工，強化相關職責。加強費用效益分析決策支持機構、第三方評估機構和人才隊伍建設，建立費用效益分析秘書處或研究中心，建立環境政策費用效益分析的專家人才庫。加強費用效益分析基礎數據、技術參數調查和分析，加強不同類別、行業、宏觀經濟環境等費用效益分析的大數據建設，提供數據質量保障。加強環境政策費用效益分析與規劃政策環境影響評價、環境標準實施評估、環境績效評估、地方黨政領導環境績效考核制度等制度之間的協調。
四是多部門聯合開展試點示范研究。在出臺《關于開展環境政策的費用效益分析工作的指導意見》基礎上，選擇環保立法、環保體制、環保標準、環保規劃、專項行動計劃、環境政策等制定和實施中以及在省、市、縣不同層次，電力、鋼鐵等不同行業中開展費用效益分析和社會經濟影響評價試點。開展專項性國家重大環境決策的費用效益分析試點，結合大氣、水和土壤污染防治行動計劃等重點環境保護工作以及環保標準實施、黃標車淘汰、油品升級等重點政策措施推進專項性環境政策的費用效益分析試點。開展重點環保投資項目費用效益分析試點，如水污染防治專項資金項目、土壤污染治理專項資金項目等重點投資項目，建立基于PPP模式的費用效益分析工具。設立財政預算項目和國際合作研究項目，加大研究經費投入，深入開展專項性環境政策的費用效益分析模型工具和案例應用研究，爭取“十三五”期間初步建立起這項制度，提高生態文明創新和環境決策科學化水平。
作者單位：環境保護部環境規劃院，國家環境規劃與政策模擬重點實驗室
